Του Απόστολου Λουλουδάκη
Το 2010, η Ελλάδα δεν έχασε απλώς την πρόσβαση στις διεθνείς αγορές κεφαλαίου· έχασε την πολιτική και νομική αυτονομία της πάνω στον πυρήνα της κρατικής της υπόστασης: τη διαχείριση της δημόσιας περιουσίας της. Κατά τη διάρκεια της πολυετούς κρίσης χρέους, η συζήτηση στο εγχώριο πεδίο αναλώθηκε σε μεγάλο βαθμό σε θεωρητικές αναλύσεις περί κυριαρχίας, μνημονιακών καταναγκασμών και δημοσιονομικής προσαρμογής. Ωστόσο, η πιο βαθιά, θεσμική και μακροχρόνια τομή που επήλθε στην ελληνική οικονομική αρχιτεκτονική παρέμεινε για καιρό στο ημίφως της τεχνοκρατικής ορολογίας. Πρόκειται για την ίδρυση της Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών και Περιουσίας, ευρύτερα γνωστής ως Υπερταμείο. Για να κατανοήσει κανείς τι πραγματικά είναι αυτός ο οργανισμός, οφείλει να απομακρυνθεί από τα τετριμμένα δημοσιογραφικά στερεότυπα που τον περιγράφουν απλώς ως ένα «εργαλείο αποκρατικοποιήσεων» ή μια «απαίτηση των δανειστών».
Το Υπερταμείο αποτελεί έναν ιδιότυπο, υβριδικό νομικό μηχανισμό, ο οποίος σχεδιάστηκε για να γεφυρώσει το χάσμα ανάμεσα στην εθνική ιδιοκτησία και τη διεθνή εγγυοδοσία. Η γέννησή του δεν ήταν μια τυχαία διοικητική μεταρρύθμιση, αλλά το αποτέλεσμα μιας σκληρής γεωπολιτικής και οικονομικής σύγκρουσης, η οποία μετέτρεψε τον εθνικό πλούτο μιας χώρας σε μια ζωντανή, διαρκή υποθήκη για την επιβίωσή της εντός της Ευρωζώνης.
Η φιλοσοφία πίσω από τη δημιουργία αυτού του σχήματος δεν ήταν πρωτόγνωρη για τα ευρωπαϊκά δεδομένα, αν και η μεταφορά της στο ελληνικό πλαίσιο έγινε με όρους πρωτοφανούς αυστηρότητας. Στις αρχές της δεκαετίας του 1990, η επανενωμένη Γερμανία βρέθηκε αντιμέτωπη με την τεράστια πρόκληση της ενσωμάτωσης της καταρρέουσας οικονομίας της Ανατολικής Γερμανίας. Η λύση που προκρίθηκε τότε ήταν η ίδρυση της Treuhandanstalt, ενός οργανισμού που συγκέντρωσε χιλιάδες κρατικές επιχειρήσεις της Λαϊκής Δημοκρατίας της Γερμανίας με σκοπό τη γρήγορη ιδιωτικοποίηση ή το κλείσιμό τους.
Αν και η αρχική ανατολικογερμανική σύλληψη του θεσμού είχε έναν κοινωνικό χαρακτήρα —την πρόθεση να μοιραστεί η δημόσια περιουσία ισότιμα στους πολίτες μέσω μετοχών για να προστατευθεί από τη λεηλασία— η δυτικογερμανική πολιτική ελίτ μετέτρεψε γρήγορα την Treuhand σε έναν ψυχρό, τεχνοκρατικό εκτελεστή της αγοράς. Δεκαετίες αργότερα, ο Γερμανός Υπουργός Οικονομικών Βόλφγκανγκ Σόιμπλε, έχοντας ζήσει από πρώτο χέρι εκείνη τη διαδικασία, διέκρινε στην ελληνική κρίση μια παρόμοια δομική αδυναμία. Κατά την εκτίμηση των πιστωτών, το ελληνικό πολιτικό σύστημα στερείτο της απαραίτητης βούλησης και της τεχνικής επάρκειας για να αξιοποιήσει τον εθνικό του πλούτο προς όφελος της αποπληρωμής των χρεών του. Η καθεστηκυία αντίληψη στις Βρυξέλλες και το Βερολίνο ήταν ότι τα περιουσιακά στοιχεία του ελληνικού κράτους παρέμεναν εγκλωβισμένα σε ένα πελατειακό δίκτυο, ανίκανα να παράγουν πλεονάσματα.
Έτσι, κατά τη διάρκεια της δραματικής Συνόδου Κορυφής του Ιουλίου του 2015, η ιδέα μιας ελληνικής Treuhand επανήλθε με τη μορφή τελεσιγράφου. Η αρχική πρόταση των δανειστών ήταν ακραία: ένα ταμείο με έδρα το Λουξεμβούργο, το οποίο θα διοικείτο απευθείας από ξένους τεχνοκράτες και θα ρευστοποιούσε την ελληνική περιουσία μακριά από κάθε εγχώριο έλεγχο. Ο συμβιβασμός που επιτεύχθηκε τελικά οδήγησε στη νομοθέτηση του Υπερταμείου το 2016, με έδρα την Αθήνα και υπό το ελληνικό δίκαιο, αλλά με μια εσωτερική αρχιτεκτονική που εξασφάλιζε ότι οι πιστωτές θα είχαν τον τελικό λόγο μέσω του Εποπτικού Συμβουλίου. Το Υπερταμείο δεν ιδρύθηκε για να αφαιρέσει την κυριότητα των υποδομών από το κράτος, αλλά για να κλειδώσει τη διαχείρισή τους. Στο χαρτοφυλάκιό του μεταφέρθηκαν οι σημαντικότερες δημόσιες επιχειρήσεις, τα ακίνητα του Δημοσίου μέσω της ΕΤΑΔ, καθώς και το ΤΑΙΠΕΔ. Αυτή η συγκέντρωση δεν είχε ως στόχο την άμεση πώληση των πάντων, αλλά τη δημιουργία μιας δομής που θα εγγυάται ότι οι ροές εσόδων από αυτές τις υποδομές δεν θα κατευθύνονταν ποτέ ξανά στις τρέχουσες καταναλωτικές ανάγκες του ελληνικού προϋπολογισμού, αλλά θα εξυπηρετούσαν έναν ανώτερο, εξωτερικό σκοπό.
Εδώ ακριβώς εντοπίζεται η κεντρική πολιτικοοικονομική παρανόηση που συνοδεύει το Υπερταμείο από την πρώτη μέρα της ίδρυσής του: ο περιβόητος στόχος των 50 δισεκατομμυρίων ευρώ. Στη συλλογική συνείδηση και στον πολιτικό λόγο της εποχής, το νούμερο αυτό παρουσιάστηκε συχνά ως μια αξιολόγηση των ελληνικών υποδομών από τους δανειστές. Υπήρχε η διαδεδομένη αίσθηση ότι το κράτος παρέδιδε περιουσία αξίας 50 δισεκατομμυρίων για να μειώσει ισόποσα το χρέος του, αφήνοντας τον ελληνικό λαό να χρωστάει το υπόλοιπο. Η πραγματικότητα, ωστόσο, είναι πολύ πιο σύνθετη και νομικά δεσμευτική. Οι δανειστές δεν αγόρασαν ούτε κοστολόγησαν τις υποδομές σε αυτό το ποσό· ούτε αφαιρέθηκε ποτέ έστω και ένα ευρώ από το ονομαστικό χρέος της χώρας με την ίδρυση του Ταμείου. Το νούμερο των 50 δισεκατομμυρίων δεν ήταν μια αποτίμηση αξίας, αλλά ένας αυθαίρετος, πολιτικά κατασκευασμένος στόχος προσδοκώμενων εσόδων και επενδύσεων σε βάθος δεκαετιών, ο οποίος γρήγορα αποδείχθηκε εξαιρετικά μη ρεαλιστικός, καθώς η πραγματική αξία του χαρτοφυλακίου σταθεροποιήθηκε σε πολύ χαμηλότερα επίπεδα.
Στην πραγματικότητα, η σχέση του Υπερταμείου με το δημόσιο χρέος δεν είναι σχέση ανταλλαγής, αλλά σχέση κλασικής υποθήκης. Όταν ένας ιδιώτης λαμβάνει ένα στεγαστικό δάνειο, η τράπεζα δεν του αφαιρεί το δικαίωμα να μένει στο σπίτι, ούτε μειώνει το δάνειο επειδή έβαλε υποθήκη· απλώς δεσμεύει το ακίνητο ως εξασφάλιση για την περίπτωση που ο δανειολήπτης σταματήσει να πληρώνει. Με τον ίδιο ακριβώς τρόπο, το Υπερταμείο λειτουργεί ως η θεσμική υποθήκη του ελληνικού κράτους προς τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας και τους υπόλοιπους πιστωτές. Η κυριότητα των υποδομών, των λιμανιών, των δικτύων και των ακινήτων παραμένει τυπικά στο κράτος, αλλά η ελευθερία διάθεσης των καρπών αυτής της περιουσίας έχει αφαιρεθεί. Σύμφωνα με τον ιδρυτικό του νόμο, το 50% των κερδών και των εσόδων από την αξιοποίηση ή την αποκρατικοποίηση αυτών των στοιχείων κατευθύνεται αυτόματα και υποχρεωτικά στην αποπληρωμή του δημόσιου χρέους. Το υπόλοιπο 50% προορίζεται για επενδύσεις εντός της χώρας, δημιουργώντας έναν διπλό ρόλο που προσπαθεί να ισορροπήσει ανάμεσα στην ανάπτυξη και την αναγκαστική εξυπηρέτηση των δανειστών.
Αυτή η δομή αποκαλύπτει ότι το ρίσκο της διαχείρισης παραμένει εξολοκλήρου στους ώμους του ελληνικού λαού. Αν οι υποδομές απαξιωθούν, αν οι αγορές υποχωρήσουν ή αν η διαχείριση αποτύχει να παράγει τα αναμενόμενα έσοδα, οι δανειστές δεν χάνουν τίποτα απολύτως. Το ονομαστικό χρέος της χώρας παραμένει άθικτο και οι πολίτες καλούνται να καλύψουν τη διαφορά μέσω της φορολογίας ή των περικοπών δαπανών. Το Υπερταμείο, επομένως, δεν λειτούργησε ως ένας μηχανισμός ελάφρυνσης, αλλά ως ένας μηχανισμός εξασφάλισης των «σίγουρων» ροών χρήματος για τους πιστωτές, απομονώνοντας τον πιο ζωτικό εθνικό πλούτο από τις πολιτικές διακυμάνσεις και τις κοινωνικές πιέσεις της εκάστοτε ελληνικής κυβέρνησης. Η πιο απτή απόδειξη αυτής της μακροχρόνιας δέσμευσης είναι η διάρκεια ζωής του Ταμείου, η οποία ορίστηκε νομοθετικά στα 99 έτη. Αυτός ο χρονικός ορίζοντας δεν επιλέχθηκε τυχαία· αντανακλά τη βούληση των πιστωτών να διατηρήσουν τη θεσμική υποθήκη πάνω στην ελληνική περιουσία για γενιές, διασφαλίζοντας ότι η υποχρέωση εγγυοδοσίας θα επιζήσει πολύ πέρα από το πέρας των επίσημων προγραμμάτων προσαρμογής και των μνημονίων.
Η πραγματική, ωστόσο, νομική και πολιτική δοκιμασία αυτού του οικοδομήματος δεν κρίνεται στις περιόδους οικονομικής σταθερότητας ή ομαλής ανάπτυξης, αλλά στο απευκταίο σενάριο μιας μελλοντικής κρίσης. Τι θα συμβεί αν η Ελλάδα, για οποιονδήποτε λόγο, βρεθεί σε αδυναμία και δεν πληρώσει μερικές δόσεις των δανείων της προς τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας; Για να απαντηθεί αυτό το ερώτημα, πρέπει να εξεταστεί το αυστηρό νομικό πλαίσιο των δανειακών συμβάσεων, οι οποίες δεν διέπονται από το ελληνικό δίκαιο, αλλά από το Αγγλικό Δίκαιο, και περιλαμβάνουν ρήτρες που καθιστούν τις συνέπειες μιας αθέτησης σχεδόν αυτοματοποιημένες και εξαιρετικά βίαιες για την εθνική οικονομία.
Μόλις μια χώρα καθυστερήσει την καταβολή μιας προγραμματισμένης δόσης, ενεργοποιείται αμέσως η κατάσταση που νομικά ορίζεται ως Γεγονός Αθέτησης. Η πρώτη και πιο καταστροφική συνέπεια αυτού του γεγονότος είναι η ενεργοποίηση της ρήτρας της Πρόωρης Λήξης και Απαίτησης, γνωστής διεθνώς ως acceleration. Σύμφωνα με αυτή τη ρήτρα, ο ESM αποκτά το νόμιμο δικαίωμα να κηρύξει το σύνολο του δανείου ληξιπρόθεσμο. Αυτό σημαίνει ότι μια καθυστέρηση στην πληρωμή μιας δόσης λίγων εκατοντάδων εκατομμυρίων ή ενός δισεκατομμυρίου ευρώ δίνει στους πιστωτές τη νομική δυνατότητα να απαιτήσουν την άμεση, ολοσχερή επιστροφή του συνόλου των εκατοντάδων δισεκατομμυρίων που οφείλει η χώρα στον μηχανισμό. Το χρέος παύει να είναι απλωμένο σε βάθος δεκαετιών και μετατρέπεται σε μια άμεση, ανυπέρβλητη υποχρέωση.
Ταυτόχρονα, τίθεται σε λειτουργία η ρήτρα της Σταυροειδούς Αθέτησης (cross-default). Στον σύγχρονο χρηματοοικονομικό κόσμο, καμία δανειακή σύμβαση δεν λειτουργεί απομονωμένα. Η επίσημη αθέτηση προς τον ESM θεωρείται αυτόματα αθέτηση και προς όλους τους υπόλοιπους πιστωτές της χώρας. Αυτό περιλαμβάνει τα διμερή δάνεια του πρώτου μνημονίου, αλλά κυρίως τα ομόλογα που έχουν εκδοθεί στις διεθνείς αγορές και κατέχονται από ιδιώτες επενδυτές, αμοιβαία κεφάλαια και τράπεζες. Οι ιδιώτες πιστωτές αποκτούν αμέσως το δικαίωμα να ζητήσουν και αυτοί πίσω τα χρήματά τους πρόωρα. Η χώρα αποκόπτεται ακαριαία από τις διεθνείς αγορές, οι αποδόσεις των ομολόγων εκτινάσσονται σε απαγορευτικά επίπεδα και οι οίκοι αξιολόγησης υποβαθμίζουν το κράτος στην κατηγορία της επιλεκτικής ή καθολικής χρεοκοπίας.
Σε αυτό το σημείο, η ύπαρξη του Υπερταμείου μεταβάλλεται από μια λανθάνουσα υποθήκη σε έναν ενεργό μηχανισμό αναγκαστικής είσπραξης. Σε περίπτωση Γεγονότος Αθέτησης, ο ρόλος του Υπερταμείου ως ανεξάρτητου φορέα διαχείρισης παρακάμπτεται από τις ίδιες τις νομικές του δεσμεύσεις. Το Ταμείο υποχρεούται νομικά να στρέψει το σύνολο των εσόδων, των μερισμάτων και των ρευστών διαθεσίμων του από τις δημόσιες επιχειρήσεις και τα ακίνητα απευθείας προς τον ESM για την κάλυψη των οφειλών. Η ελληνική κυβέρνηση και το Υπουργείο Οικονομικών χάνουν κάθε δυνατότητα παρέμβασης ή χρήσης αυτών των πόρων για την εσωτερική κοινωνική ή οικονομική πολιτική. Ο μηχανισμός έχει σχεδιαστεί έτσι ώστε να λειτουργεί ως ένας αυτόματος απορροφητήρας εθνικού πλούτου προς όφελος των ξένων πιστωτών, εκτελώντας τις συμβατικές του υποχρεώσεις ανεξάρτητα από τις εγχώριες πολιτικές αποφάσεις.
Οι νομικές συνέπειες, όμως, εκτείνονται και πέρα από τα στενά όρια του Υπερταμείου. Στις μνημονιακές συμβάσεις, το ελληνικό κράτος έχει υπογράψει μια από τις πιο βαριές δεσμεύσεις που μπορεί να αναλάβει ένα κυρίαρχο κράτος: την παραίτηση από την κρατική του ασυλία για περιουσιακά στοιχεία που χρησιμοποιούνται για εμπορικούς σκοπούς. Αυτή η παραίτηση δίνει στους πιστωτές το δικαίωμα να προσφύγουν σε διεθνή διαιτητικά δικαστήρια και να ζητήσουν αναγκαστική εκτέλεση, δηλαδή κατασχέσεις. Αυτές οι κατασχέσεις μπορούν να στραφούν εναντίον ελληνικών περιουσιακών στοιχείων που βρίσκονται στο εξωτερικό ή εμπορικών κρατικών υποδομών που δεν προστατεύονται από τη στενή έννοια της διπλωματικής ή κυριαρχικής ασυλίας.
Το τελικό χτύπημα σε μια τέτοια κατάσταση αθέτησης έρχεται από το νομισματικό σύστημα και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Η ΕΚΤ, ακολουθώντας τους δικούς της αυστηρούς καταστατικούς κανόνες, υποχρεούται να σταματήσει να δέχεται τα ελληνικά κρατικά ομόλογα ως εγγύηση για την παροχή ρευστότητας προς τις εγχώριες εμπορικές τράπεζες. Χωρίς αυτή την εγγύηση, το ελληνικό τραπεζικό σύστημα στερεύει από μετρητά μέσα σε λίγα εικοσιτετράωρα. Για να αποτραπεί η πλήρης κατάρρευση και η μαζική φυγή κεφαλαίων, η επιβολή αυστηρών ελέγχων στην κίνηση κεφαλαίων (capital controls) καθίσταται αναπόφευκτη, εγκλωβίζοντας την πραγματική οικονομία σε μια κατάσταση ασφυξίας.
Η ανάλυση αυτής της αλυσίδας γεγονότων αποδεικνύει ότι το Υπερταμείο, παρά τη σημερινή του προσπάθεια να εμφανίζεται ως ένα κλασικό Κρατικό Επενδυτικό Ταμείο που στοχεύει στην εγχώρια ανάπτυξη και τον εκσυγχρονισμό των ΔΕΚΟ, κουβαλά στο νομικό του DNA το βάρος της γέννησής του. Είναι ένας θεσμός-φύλακας, μια μόνιμη υπενθύμιση ότι η έξοδος από τα μνημόνια και η επιστροφή στην κανονικότητα των αγορών δεν έσβησαν τις δομικές δεσμεύσεις που αναλήφθηκαν στα χρόνια της κρίσης. Η φιλοσοφία του, από την αρχική ανατολικογερμανική έμπνευση μέχρι τη μνημονιακή του υλοποίηση, βασίζεται στη δυσπιστία προς την κρατική διαχείριση και στην ανάγκη δημιουργίας στεγανών που προστατεύουν τα συμφέροντα των δανειστών.
Η κατανόηση του Υπερταμείου και των νομικών του ευθυνών δεν είναι μια άσκηση στείρας παρελθοντολογίας, αλλά ένα απαραίτητο εργαλείο για την ανάγνωση του μέλλοντος της χώρας. Δείχνει με σαφήνεια ότι η οικονομική κυριαρχία δεν ανακτάται με μια απλή πολιτική διακήρυξη, αλλά παραμένει άρρηκτα συνδεδεμένη με την ικανότητα της χώρας να εκπληρώνει τις υποχρεώσεις της, έχοντας ως μόνιμο ασφαλιστικό δικλείδα έναν μηχανισμό που έχει σχεδιαστεί για να μην αφήνει τίποτα στην τύχη.
Η πρόσφατη μετονομασία του Υπερταμείου σε Εθνικό Αναπτυξιακό Ταμείο και η αναδιάρθρωση της αρχιτεκτονικής του σηματοδοτούν μια προσπάθεια μετάβασης από το μνημονιακό καθεστώς της αναγκαστικής εγγυοδοσίας σε ένα σύγχρονο μοντέλο Κρατικού Επενδυτικού Ταμείου (Sovereign Wealth Fund), χωρίς ωστόσο να διαρρηγνύονται οι θεμελιώδεις νομικές δεσμεύσεις προς τους πιστωτές. Στο επίπεδο της διακυβέρνησης, το Εποπτικό Συμβούλιο διατηρεί τον κομβικό του ρόλο ως ο ανώτατος εγγυητής της θεσμικής ανεξαρτησίας του Ταμείου, καθώς η σύνθεσή του εξακολουθεί να περιλαμβάνει μέλη που επιλέγονται σε άμεση συνεννόηση με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ESM).
Η παρουσία αυτή εξασφαλίζει στους δανειστές διαρκή ορατότητα και δικαίωμα αρνησικυρίας (βέτο) σε στρατηγικές αποφάσεις, εμποδίζοντας την επιστροφή σε πρακτικές του παρελθόντος. Παράλληλα, η απορρόφηση του ΤΑΙΠΕΔ και του Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ) κάτω από μια ενιαία ομπρέλα επιτρέπει στο νέο σχήμα να λειτουργεί πιο ευέλικτα, εστιάζοντας πλέον στην επανεπένδυση μέρους των κερδών του στην εγχώρια οικονομία —ιδιαίτερα σε τομείς όπως οι υποδομές, η πράσινη μετάβαση και η τεχνολογία. Με τον τρόπο αυτό, η μετεξέλιξη του Ταμείου επιχειρεί να ισορροπήσει σε μια λεπτή γραμμή: από τη μία πλευρά, αποκτά έναν ενεργό, αναπτυξιακό ρόλο για τη χώρα, ενώ από την άλλη, διατηρεί ανέπαφο το νομικό του DNA ως η μακροχρόνια, 99ετής ασφαλιστική δικλείδα που εγγυάται τη σταθερή ροή εσόδων προς τον ESM για την εξυπηρέτηση του δημόσιου χρέους.
Στο πλαίσιο αυτής της νέας αναπτυξιακής κατεύθυνσης, η πρακτική διαχείριση των δημοσίων επιχειρήσεων (ΔΕΚΟ) και η υλοποίηση του Στρατηγικού Σχεδίου 2025 -2027 του Hellenic Growth Fund εστιάζουν πλέον στον εταιρικό εκσυγχρονισμό και την κινητοποίηση ιδιωτικών κεφαλαίων. Με την αρχική προίκα των 303,5 εκατομμυρίων ευρώ από την επιστροφή των μετοχών της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ στο Δημόσιο, το Ταμείο δημιουργεί ένα εξειδικευμένο επενδυτικό υπο-ταμείο (New Investment Fund) με σκοπό να χρηματοδοτήσει μειοψηφικές συμμετοχές σε κρίσιμα έργα υποδομής, ψηφιοποίησης και πράσινης μετάβασης. Την ίδια στιγμή, η διοίκηση των μη εισηγμένων ΔΕΚΟ —όπως οι αστικές συγκοινωνίες της Αθήνας (ΟΑΣΑ), τα ΕΛΤΑ και η ΔΕΘ-Helexpo— αναμορφώνεται ριζικά με βάση τα πρότυπα εταιρικής διακυβέρνησης του ΟΟΣΑ, επιβάλλοντας αυστηρούς δείκτες απόδοσης (KPIs) και διαχωρίζοντας την επιχειρησιακή λειτουργία από τις μικροπολιτικές παρεμβάσεις. Αυτή η στρατηγική επιδιώκει να μετατρέψει τις δημόσιες εταιρείες από ελλειμματικούς οργανισμούς σε κερδοφόρες οντότητες που παράγουν μερίσματα, διασφαλίζοντας ότι η αξία της κρατικής περιουσίας θα ενισχύεται διαρκώς, προσφέροντας έτσι τόσο εγχώρια αναπτυξιακή ώθηση όσο και την απαραίτητη οικονομική θωράκιση έναντι των διεθνών υποχρεώσεων της χώρας.