Του Απόστολου Λουλουδάκη
Στην τρέχουσα αρχιτεκτονική της Ευρωζώνης, η σχέση μεταξύ δημοσιονομικής πολιτικής και εθνικής κυριαρχίας προσδιορίζεται ολοένα περισσότερο μέσω της θεσμικής αποσύνδεσης των μηχανισμών εκτέλεσης του προϋπολογισμού από την άμεση πολιτική διοίκηση. Το ελληνικό πρόγραμμα προσαρμογής λειτούργησε ως πεδίο εφαρμογής ενός υποδείγματος μετα-δημοκρατικής τεχνοκρατικής διακυβέρνησης, η θεσμική αποκρυστάλλωση του οποίου επήλθε με την ψήφιση του Νόμου 4389/2016 («Επείγουσες διατάξεις για την εφαρμογή της συμφωνίας δημοσιονομικών στόχων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και άλλες διατάξεις»).
Η συγκεκριμένη νομοθετική πράξη προχώρησε στην κατάργηση της Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων και στην ίδρυση της Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ). Η μεταρρύθμιση αυτή δεν συνιστά απλώς μια συμβατική διοικητική βελτιστοποίηση, αλλά μια σημαντική ανακατανομή της κρατικής ισχύος, σχεδιασμένη να περιορίσει την άμεση επίδραση του εγχώριου πολιτικού κύκλου επί της φορολογικής διοίκησης και των εισπρακτικών ροών.
Από πλευράς θεσμικής γενεαλογίας, η μεταφορά αυτή ανακαλεί ιστορικές μορφές εξωτερικού καταναγκασμού. Εντούτοις, ενώ τα παραδοσιακά υποδείγματα βασίζονταν στη φυσική παρουσία ξένων επιτρόπων και στον άμεσο έλεγχο συγκεκριμένων κρατικών προσόδων, η σύγχρονη μακροοικονομική εποπτεία επιλέγει την εσωτερίκευση του ελέγχου.
Τον θεσμικό αυτό μετασχηματισμό τον εισηγήθηκε η τότε κυβέρνηση και τον νομοθέτησε ο τότε Υπουργός Οικονομικών, Ευκλείδης Τσακαλώτος, με τον Ν. 4389/2016. Ο νόμος, που ψηφίστηκε τον Μάιο του 2016, κατήργησε τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων και συνέστησε, από 1ης Ιανουαρίου 2017, την Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων. Δεν πρόκειται, επομένως, για μια μεταγενέστερη τεχνοκρατική προσαρμογή, αλλά για συγκεκριμένη πολιτική και νομοθετική επιλογή της περιόδου της δημοσιονομικής προσαρμογής.
Ο Ν. 4389/2016 είναι απολύτως σαφής ως προς τη νέα θεσμική αρχιτεκτονική: «Συνιστάται Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή χωρίς νομική προσωπικότητα» με την επωνυμία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων. Ο ίδιος νόμος ορίζει ότι η Αρχή απολαύει «λειτουργικής ανεξαρτησίας, διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας» και «δεν υπόκειται σε έλεγχο ή εποπτεία από κυβερνητικά όργανα», υπαγόμενη σε κοινοβουλευτικό έλεγχο.
Η διατύπωση αυτή έχει ιδιαίτερη θεσμική σημασία. Η ΑΑΔΕ εξακολουθεί να αποτελεί μέρος της δημόσιας διοίκησης και να ασκεί κρατική φορολογική λειτουργία. Ωστόσο, ο νομοθέτης επέλεξε να την οργανώσει ως ανεξάρτητη διοικητική αρχή, χωρίς νομική προσωπικότητα, με λειτουργική ανεξαρτησία και διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Έτσι, η άσκηση της φορολογικής διοίκησης αποσυνδέθηκε από την άμεση ιεραρχική υπαγωγή στην εκάστοτε πολιτική ηγεσία.
Το γεγονός αυτό διαμορφώνει ένα από τα πιο χαρακτηριστικά παραδείγματα θεσμικής αποσύνδεσης της φορολογικής διοίκησης από την άμεση κυβερνητική ιεραρχία στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Ο Έλληνας Υπουργός Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών φέρει την πολιτική ευθύνη για τον σχεδιασμό του Κρατικού Προϋπολογισμού, χωρίς να ασκεί την άμεση διοίκηση της φορολογικής αρχής. Σε χώρες όπου οι φορολογικές διοικήσεις είναι οργανικά ενταγμένες στην κεντρική διοίκηση, η πολιτική ηγεσία διατηρεί διαφορετικού βαθμού δυνατότητες στρατηγικής καθοδήγησης. Αντίθετα, η ελληνική αρχιτεκτονική χαρακτηρίζεται από έναν ιδιαίτερα υψηλό βαθμό θεσμικής αυτονομίας της φορολογικής διοίκησης, με τον Διοικητή της ΑΑΔΕ να επιλέγεται μέσω ειδικής διαδικασίας και να αξιολογείται βάσει συγκεκριμένων επιχειρησιακών και ποσοτικών στόχων.
Η διεύρυνση του ρόλου της ΑΑΔΕ αποτυπώνεται πλέον και στην ενσωμάτωση του ΟΠΕΚΕΠΕ στην Αρχή από 1ης Ιανουαρίου 2026, σύμφωνα με τον Ν. 5264/2025.
Η μεταφορά δεν αφορά μόνο αρμοδιότητες, αλλά και το σύνολο των οργανικών θέσεων του Οργανισμού, ενώ στην ΑΑΔΕ δημιουργήθηκε ειδική Γενική Διεύθυνση Ελέγχων, Ενισχύσεων και Πληρωμών. Η εξέλιξη έχει ιδιαίτερη σημασία, καθώς η ανεξάρτητη φορολογική αρχή δεν περιορίζεται πλέον στον κλασικό ρόλο της είσπραξης δημοσίων εσόδων, αλλά αναλαμβάνει λειτουργίες που συνδέονται με τη διαχείριση και τον έλεγχο σημαντικών ροών κοινοτικών ενισχύσεων. Η μεταβολή αυτή ενισχύει περαιτέρω τον ρόλο της ΑΑΔΕ ως κεντρικού θεσμού δημοσιονομικού ελέγχου, πέρα από τα στενά όρια της φορολογικής διοίκησης.
Πέρα όμως από τους μηχανισμούς είσπραξης και ελέγχου, το ζήτημα αποτυπώνεται και στο ίδιο το δημοσιονομικό αποτέλεσμα. Εδώ οφείλει ο παρατηρητής να αποκωδικοποιήσει την έννοια του «πρωτογενούς πλεονάσματος».
Το πρωτογενές πλεόνασμα μετρά τη δημοσιονομική θέση του κράτους πριν από την καταβολή των τόκων του δημοσίου χρέους. Συνεπώς, δεν αποτελεί αφ’ εαυτού τεκμήριο κοινωνικής ευημερίας. Ένα κράτος μπορεί να εμφανίζει υψηλό πρωτογενές πλεόνασμα χωρίς το μέγεθος αυτό να αποκαλύπτει ποιος επωμίζεται το κόστος της δημοσιονομικής προσαρμογής ή πώς κατανέμονται οι διαθέσιμοι πόροι μεταξύ δημόσιας κατανάλωσης, δημοσίων επενδύσεων και ιδιωτικής οικονομίας. Το πρωτογενές αποτέλεσμα είναι, επομένως, ένας δείκτης δημοσιονομικής θέσης και όχι δείκτης κοινωνικής ευημερίας.
Εδώ εντοπίζεται το δομικό παράδοξο: τα κρατικά πλεονάσματα μπορούν να συνυπάρχουν με ένα εξαιρετικά υψηλό ιδιωτικό χρέος. Πολίτες και επιχειρήσεις βαρύνονται από ένα ονομαστικό απόθεμα υποχρεώσεων που προσεγγίζει τα 250 δισεκατομμύρια ευρώ, εάν συνυπολογιστούν οι οφειλές προς την ΑΑΔΕ και τον ΕΦΚΑ, μαζί με τις τραπεζικές υποχρεώσεις και τις απαιτήσεις από μη εξυπηρετούμενα δάνεια που έχουν μεταβιβαστεί σε επενδυτές και πλέον διαχειρίζονται από εταιρείες διαχείρισης απαιτήσεων, τους λεγόμενους servicers. Το μέγεθος αυτό δεν αποτελεί κλασική «φούσκα» υπερτιμημένων περιουσιακών στοιχείων. Αποτελεί, αντίθετα, τη συμπυκνωμένη αποτύπωση μιας μακράς συσσώρευσης ιδιωτικών υποχρεώσεων και των αδυναμιών της πραγματικής οικονομίας.
Ο θεσμός της τιτλοποίησης απαιτήσεων είχε εισαχθεί ήδη με τον Ν. 3156/2003. Ωστόσο, ο Ν. 4354/2015, επί κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ, διαμόρφωσε το ειδικό και πληρέστερο θεσμικό πλαίσιο για τη λειτουργία των εταιρειών διαχείρισης απαιτήσεων από δάνεια και πιστώσεις. Έτσι, ένα σημαντικό μέρος του ιδιωτικού χρέους αποσυνδέθηκε από την παραδοσιακή τραπεζική σχέση και πέρασε σε ένα νέο καθεστώς ιδιοκτησίας και διαχείρισης, στο οποίο οι τράπεζες μπορούσαν να μεταβιβάζουν απαιτήσεις και εξειδικευμένοι διαχειριστές να αναλαμβάνουν την είσπραξή τους για λογαριασμό των νέων δικαιούχων.
Το συνολικό απόθεμα ιδιωτικών υποχρεώσεων, ωστόσο, δεν είναι ομοιογενές ούτε έχει την ίδια οικονομική σημασία σε όλες τις περιπτώσεις. Ένα μέρος του αφορά το λεγόμενο «λογιστικό» ή πρακτικά μη εισπράξιμο χρέος: απαιτήσεις έναντι πτωχευμένων επιχειρήσεων, ανενεργών οντοτήτων ή οφειλετών χωρίς πραγματική δυνατότητα αποπληρωμής. Τα ποσά αυτά μπορεί να παραμένουν καταχωρισμένα στις επίσημες απαιτήσεις, χωρίς να αντιστοιχούν σε ισόποση πραγματική εισπρακτική δυνατότητα. Ένα άλλο μέρος αφορά το «ζωντανό» χρέος, δηλαδή υποχρεώσεις οικονομικά ενεργών νοικοκυριών και επιχειρήσεων που εξακολουθούν να παράγουν εισόδημα, αλλά αντιμετωπίζουν περιορισμένη ρευστότητα και δυσκολία ταυτόχρονης εξυπηρέτησης τρεχουσών και παλαιότερων υποχρεώσεων.
Παράλληλα, ο πληθωρισμός λειτουργεί στην πράξη ως μηχανισμός έμμεσης δημοσιονομικής άντλησης, καθώς η αύξηση των ονομαστικών τιμών διευρύνει, μεταξύ άλλων, τη βάση επιβολής του ΦΠΑ. Όταν ένα αγαθό ή μια υπηρεσία πωλείται σε υψηλότερη ονομαστική τιμή, το φορολογικό έσοδο που συνδέεται με την κατανάλωση αυξάνεται αντίστοιχα, εφόσον οι λοιπές συνθήκες παραμένουν σταθερές. Η τεχνολογική υποδομή της ΑΑΔΕ, μέσω της διασύνδεσης POS, των ηλεκτρονικών βιβλίων myDATA και των αυτοματοποιημένων συστημάτων διασταυρώσεων και ελέγχου, περιορίζει δραστικά τα περιθώρια απόκρυψης της τρέχουσας φορολογητέας ύλης. Ο συνεπής επαγγελματίας υποχρεώνεται να εξοφλεί τις τρέχουσες φορολογικές του υποχρεώσεις για να αποφύγει τα αναγκαστικά μέτρα, γεγονός που μπορεί να περιορίζει ταυτόχρονα τη δυνατότητά του να εξυπηρετεί παλαιότερες ρυθμίσεις, ασφαλιστικές οφειλές ή τραπεζικές υποχρεώσεις.
Εδώ αναδεικνύεται μια κρίσιμη δυναμική: η βελτίωση της τρέχουσας εισπραξιμότητας δεν συνεπάγεται αυτομάτως την εξάλειψη του συσσωρευμένου ιδιωτικού χρέους. Μπορεί, αντίθετα, να συνυπάρχει με τη μετατόπιση της πίεσης από μία κατηγορία υποχρεώσεων σε μια άλλη. Το κράτος εισπράττει τις τρέχουσες υποχρεώσεις του, ενώ ο οικονομικά ενεργός ιδιώτης, προκειμένου να ανταποκριθεί σε αυτές, ενδέχεται να αναβάλλει την εξυπηρέτηση άλλων υποχρεώσεων. Το έλλειμμα ρευστότητας, επομένως, δεν εξαφανίζεται κατ’ ανάγκην· μετακινείται μέσα στο ιδιωτικό οικονομικό σύστημα.
Αυτή η πλευρά συμπληρώνεται από την ψηφιοποιημένη δημοσιονομική πειθαρχία στο σκέλος των δαπανών, όπως αυτή διαμορφώνεται στο πλαίσιο του Ν. 4270/2014 για τη δημόσια λογιστική. Το Μητρώο Δεσμεύσεων και οι Γενικές Διευθύνσεις Οικονομικών Υπηρεσιών (ΓΔΟΥ) αποτελούν κρίσιμους μηχανισμούς ελέγχου της ανάληψης και εκτέλεσης δημοσίων δαπανών. Η δημοσιονομική διοίκηση δεν λειτουργεί πλέον μόνο με πολιτικές αποφάσεις εκ των υστέρων, αλλά και μέσω πληροφοριακών και λογιστικών μηχανισμών που περιορίζουν εκ των προτέρων τη δυνατότητα ανάληψης υποχρεώσεων χωρίς διαθέσιμες πιστώσεις.
Η παραδοσιακή διακριτική ευχέρεια αντικαθίσταται έτσι, σε σημαντικό βαθμό, από τη διαχείριση προκαθορισμένων ονομαστικών μεγεθών. Όταν οι διαθέσιμες πιστώσεις ενός φορέα δεν επαρκούν, η δυνατότητα νέων υποχρεώσεων περιορίζεται και απαιτούνται οι προβλεπόμενες διαδικασίες ανακατανομής ή ενίσχυσης πιστώσεων. Το Κοινοβούλιο διατηρεί πλήρως την αρμοδιότητα ψήφισης του Κρατικού Προϋπολογισμού. Ωστόσο, τα περιθώρια δημοσιονομικής επέκτασης περιορίζονται εκ των προτέρων από την πολυετή πορεία καθαρών δαπανών που προβλέπει το αναθεωρημένο ευρωπαϊκό δημοσιονομικό πλαίσιο.
Η εξέλιξη αυτή οδηγεί σε μια βαθύτερη αναδιάρθρωση της κρατικής υπόστασης. Το κράτος δεν αποδυναμώνεται απλώς. Μετασχηματίζεται. Χάνει μέρος της στρατηγικής του δημοσιονομικής διακριτικής ευχέρειας, αλλά αποκτά διευρυμένη τεχνολογική και διοικητική ικανότητα για την εφαρμογή των κανόνων στο εσωτερικό. Η ψηφιοποίηση της φορολογικής διοίκησης, η αυτοματοποίηση των δημοσιονομικών ελέγχων και η πολυετής δέσμευση της δημοσιονομικής πολιτικής συγκροτούν ένα νέο υπόδειγμα: ένα κράτος λιγότερο ελεύθερο ως προς την επιλογή των δημοσιονομικών του κατευθύνσεων, αλλά περισσότερο αποτελεσματικό ως προς την εφαρμογή των αποφασισμένων κανόνων.
Αυτό είναι το ουσιαστικό περιεχόμενο της μετάλλαξης της δημοσιονομικής κυριαρχίας. Δεν πρόκειται για απλή μεταφορά εξουσίας από την Αθήνα στις Βρυξέλλες ούτε για την κατάργηση της εθνικής κυριαρχίας με μια τυπική πράξη. Πρόκειται για μεταβολή της ίδιας της μορφής με την οποία ασκείται η κυριαρχία. Η πολιτική εξουσία εξακολουθεί να αποφασίζει, αλλά αποφασίζει μέσα σε ένα πυκνό πλέγμα ευρωπαϊκών κανόνων, πολυετών δεσμεύσεων, ανεξάρτητων διοικητικών αρχών και πληροφοριακών συστημάτων που περιορίζουν εκ των προτέρων το πεδίο των διαθέσιμων επιλογών.
Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, η ανάληψη της προεδρίας του Eurogroup από τον Έλληνα Υπουργό Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, Κυριάκο Πιερρακάκη, αποκτά έναν ιδιαίτερο συμβολισμό. Η ειρωνεία, όμως, δεν βρίσκεται απλώς στο γεγονός ότι ένας Έλληνας υπουργός προεδρεύει του οργάνου που συντονίζει τους υπουργούς Οικονομικών της Ευρωζώνης. Βρίσκεται σε κάτι βαθύτερο.
Ο Πιερρακάκης είναι υπουργός Οικονομικών μιας χώρας στην οποία η φορολογική διοίκηση δεν υπάγεται πλέον στην κλασική ιεραρχική σχέση Υπουργού–διοικητικής υπηρεσίας. Η είσπραξη των δημοσίων εσόδων ασκείται από την ΑΑΔΕ, μια Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή χωρίς νομική προσωπικότητα, με λειτουργική ανεξαρτησία και διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια.
Και εδώ εμφανίζεται το δεύτερο, ακόμη πιο παράδοξο επίπεδο. Για ποια ακριβώς «εθνική δημοσιονομική πολιτική» μπορεί να γίνεται λόγος όταν σημαντικό μέρος του δημοσιονομικού πεδίου έχει διαμορφωθεί από τους όρους των δανειακών συμβάσεων και των προγραμμάτων χρηματοδοτικής στήριξης που στην ελληνική πολιτική γλώσσα επικράτησε να αποκαλούνται «Μνημόνια»;
Η Ελλάδα ανέλαβε, στο πλαίσιο των συμφωνιών χρηματοδοτικής στήριξης, συγκεκριμένες συμβατικές υποχρεώσεις έναντι των πιστωτών της. Ο Ν. 4336/2015 κύρωσε τη Σύμβαση Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης του ESM, ενώ οι δανειακές συμβάσεις του EFSF περιέλαβαν ρητές ρήτρες ως προς το εφαρμοστέο δίκαιο, τη δικαιοδοσία και την κρατική ασυλία. Οι σχετικές συμβάσεις διέπονται από αγγλικό δίκαιο και προβλέπουν ειδικό καθεστώς δικαιοδοσίας, ενώ η Ελληνική Δημοκρατία παραιτήθηκε συμβατικά, στο πλαίσιο των συγκεκριμένων δανειακών σχέσεων, από την επίκληση κρατικής ασυλίας έναντι δικαστικών διαδικασιών, δικαστικών αποφάσεων και μέτρων αναγκαστικής εκτέλεσης, στον βαθμό που αυτό επιτρέπεται από το εφαρμοστέο δίκαιο.
Το παράδοξο, επομένως, αποκτά σχεδόν συμβολική διάσταση. Ο υπουργός μιας χώρας, της οποίας η φορολογική διοίκηση έχει θεσμικά αποσυνδεθεί από την άμεση υπουργική ιεραρχία και η οποία, προκειμένου να εξασφαλίσει χρηματοδοτική στήριξη, αποδέχθηκε μέσω των δανειακών της συμβάσεων συγκεκριμένους περιορισμούς στην άσκηση της οικονομικής της κυριαρχίας, προεδρεύει σήμερα του Eurogroup.
Ο ίδιος υπουργός δέχεται συγχαρητήρια για τη «δημοσιονομική πολιτική» της χώρας του, ενώ σημαντικό μέρος του πλαισίου μέσα στο οποίο αυτή η πολιτική ασκείται δεν αποτελεί αποκλειστικά προϊόν της δικής του πολιτικής διακριτικής ευχέρειας. Έχει διαμορφωθεί από τους ευρωπαϊκούς δημοσιονομικούς κανόνες και από τις δεσμεύσεις που ανέλαβε η Ελλάδα στο πλαίσιο των προγραμμάτων χρηματοδοτικής στήριξης — δηλαδή από εκείνο ακριβώς το θεσμικό πλαίσιο μέσα στο οποίο η χώρα κλήθηκε να εφαρμόσει τη δημοσιονομική της προσαρμογή.
Η κυριαρχία δεν εξαφανίστηκε. Απέκτησε άλλη αρχιτεκτονική.
Η κυβέρνηση εξακολουθεί να αποφασίζει, το Κοινοβούλιο εξακολουθεί να ψηφίζει και ο υπουργός εξακολουθεί να λογοδοτεί. Όμως όλο και μεγαλύτερο μέρος του πεδίου μέσα στο οποίο μπορούν να αποφασίσουν έχει ήδη καθοριστεί από ευρωπαϊκούς κανόνες, πολυετείς δημοσιονομικές δεσμεύσεις, ανεξάρτητους διοικητικούς θεσμούς και συμβατικές υποχρεώσεις που προηγούνται της πολιτικής απόφασης.
Όμως, μετά από μια δεκαετία λιτότητας, με σημαντική συρρίκνωση των δημόσιων δαπανών και του κράτους πρόνοιας, το παραγωγικό μοντέλο της χώρας δεν μετασχηματίστηκε στον βαθμό που θα δικαιολογούσε το κοινωνικό και οικονομικό κόστος της προσαρμογής. Τα δάνεια δεν κατευθύνθηκαν κυρίως σε έναν παραγωγικό μετασχηματισμό, αλλά σε μεγάλο βαθμό στη χρηματοδοτική διάσωση και στη μεταφορά της έκθεσης από τους ιδιώτες πιστωτές προς τους ευρωπαϊκούς μηχανισμούς στήριξης.
Αυτό είναι το πραγματικό παράδοξο της μετα-δημοκρατικής δημοσιονομικής διακυβέρνησης: η δημοσιονομική προσαρμογή έγινε· η φτώχεια όμως έμεινε.
